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정부는 기초연금과 국민연금 간의 연계를 통해 노후 소득 보장을 강화하고자 하지만, 실제로는 중복 수급자에 대한 감액 문제와 형평성 논란이 이어지고 있다. 본 글에서는 두 제도의 연계 목적과 구조를 짚고, 그 실효성과 한계에 대해 다층적으로 분석한다.
공적 연금의 이중구조, 연계는 해답이 될 수 있을까?
우리나라의 노후 보장체계는 크게 두 축으로 구성되어 있다. 하나는 국민연금, 또 하나는 기초연금이다. 국민연금은 소득이 있는 국민이 일정 금액을 납부하고 나중에 연금 형태로 수령하는 '기여형' 제도이며, 기초연금은 만 65세 이상 일정 소득 이하의 노인을 대상으로 일정 금액을 지급하는 '복지형' 제도다. 이 두 제도는 각각의 목적을 가지고 설계되었으나, 동일한 국민을 대상으로 운영되고 있는 만큼 자연스럽게 ‘연계’ 논의가 불거지게 되었다. 2025년 개혁안에서도 기초연금과 국민연금의 연계 방안이 핵심 사안 중 하나로 다루어지고 있다. 기초연금을 국민연금 수령액에 따라 차등 지급하거나 감액하는 방식이 대표적이다. 그러나 이러한 방식은 노후 빈곤층을 위한 복지 확대라는 본래 취지와 상충하는 결과를 낳기도 한다. 특히 국민연금을 꾸준히 납부한 저소득층이 오히려 기초연금에서 불이익을 받는 상황은 형평성 논란의 중심에 있다. 실제로 65세 이상 고령자의 다수는 국민연금 수령액이 충분하지 않아 기초연금이 중요한 소득원이 되는데, 국민연금을 받은 만큼 기초연금이 줄어든다면 오히려 연금제도 전반에 대한 불신을 키울 수 있다. 이에 따라 ‘이중급여 구조’가 과연 국민의 노후 생활 안정을 실질적으로 지원하고 있는가에 대한 근본적 물음이 제기되고 있다. 이 글에서는 기초연금과 국민연금 간 연계의 배경과 정책적 논리를 정리하고, 실제 국민들이 체감하는 문제점과 제도적 한계를 짚어본다. 나아가 보다 실효성 있는 연계 방안을 위한 조건이 무엇인지 구체적으로 살펴보고자 한다.
두 제도의 연계 구조와 실효성, 형평성의 균형은 가능한가
기초연금과 국민연금의 연계는 크게 두 가지 방식으로 이루어진다. 첫째는 ‘국민연금 연계 감액 제도’다. 국민연금 수급액이 일정 수준을 넘을 경우, 기초연금 수급액에서 일정 금액을 감액하는 구조다. 이는 중복지급을 줄이고 재정 부담을 완화하는 데 목적이 있다. 둘째는 ‘수급 연계 강화’다. 국민연금을 일정 이상 납부했거나 장기간 납부한 사람에게는 기초연금을 일부라도 유지하거나 추가 혜택을 주는 방식이다. 하지만 현실에서는 첫 번째 방식인 ‘감액 중심’ 연계가 대부분 적용되고 있다. 국민연금 수령액이 많아질수록 기초연금은 줄어들고, 일정 수준 이상이 되면 전액 삭감되기도 한다. 이로 인해 “국민연금에 충실히 가입한 사람이 손해 본다”는 불만이 발생하고, 연금제도에 대한 신뢰가 저하되는 결과로 이어지고 있다. 특히 납부기간이 짧거나 소득이 낮아 국민연금 수령액이 30~40만 원대에 불과한 사람들조차 기초연금에서 일부 감액을 당하는 경우가 있어, 제도적 불합리를 호소하는 목소리가 높다. 이는 근로의욕과 납부 동기를 저해할 뿐 아니라, 복지 제도의 근본 취지와도 어긋난다. 정부는 이러한 비판을 의식해 ‘부분 연계’ 방식을 도입하거나 ‘기초연금 전액 보장 하한선’을 설정하는 등의 개선 방안을 검토하고 있다. 또한 고령자의 생활 실태를 반영한 소득 기준 재조정, 연금 간 상호보완성 강화, 국민 대상 설명회와 공청회를 통한 제도 이해 증진 등의 조치도 병행되고 있다. 그러나 여전히 제도의 본질적인 문제는 해결되지 않고 있다. 복지 대상 선정 기준이 소득 중심으로 작동되다 보니, 자산이 많음에도 국민연금 수급액이 적은 경우에는 기초연금을 오히려 더 많이 받게 되는 등의 역차별 사례도 존재한다. 이는 연계 방식이 ‘공정성’이라는 핵심 가치를 놓치고 있다는 비판으로 이어진다.
지속 가능한 연계 방안을 위한 조건은 무엇인가
기초연금과 국민연금의 연계는 단순한 제도 결합이 아니다. 이는 한국 사회의 복지철학과 노후 보장에 대한 사회적 합의가 반영되어야 하는 민감한 과제이다. 현재의 연계 방안은 제도의 재정적 효율성은 고려하되, 국민 개개인이 체감하는 형평성과 신뢰성 측면에서는 여전히 부족한 실정이다. 진정한 연계 방안은 다음과 같은 조건을 충족해야 한다. 첫째, 국민연금에 성실하게 가입하고 납부한 이들이 불이익을 받지 않도록 ‘인센티브 기반 구조’를 강화해야 한다. 둘째, 기초연금이 복지안전망으로서의 역할을 제대로 수행하도록 최소한의 생활 보장을 위한 기준을 명확히 설정해야 한다. 셋째, 연계 감액의 기준을 정교화하여 실제 소득과 자산을 반영할 수 있는 제도로 보완해야 한다. 무엇보다 중요한 것은 국민이 납득할 수 있는 ‘설명 가능한 정책’이다. 제도의 복잡성을 줄이고, 국민이 각자의 상황에서 어떤 연금을 얼마큼 받을 수 있는지 예측 가능하도록 투명한 정보 제공이 필수다. 특히 고령층은 디지털 정보 접근성이 낮은 경우가 많기 때문에, 오프라인 중심의 상담 및 설명 창구 확대도 필요하다. 기초연금과 국민연금의 연계는 향후 수십 년간 한국 사회 노후보장의 핵심 축이 될 것이다. 두 제도가 상호보완적으로 작동하고, 국민의 삶에 실질적 도움을 줄 수 있으려면 지금보다 더 섬세하고 정교한 설계와 집행이 요구된다. 연계는 기계적인 감액이 아니라, 공정한 분배와 합리적 지원이 균형을 이루는 방향으로 진화해야 한다. 그것이 진정한 의미의 실효성 있는 연계가 될 것이다.